王炎波 宿春艳 [1](市爱心妈妈公益协会)
1 问题的提出
近年来，基层社区治理在中国现代化治理体系中占有越来越重要的地位。基层社区作为社会治理的基本单元、国家治理的神经末梢，是国家治理与居民需求信息传递的桥梁，是链接不同行为主体的重要载体。基层社区是国家推动治理体系和治理能力现代化的重要场域，因而基层社区治理成为研究关注的重点。习近平总书记多次强调，社区是疫情联防联控、群防群控的关键防线，要推动防控资源和力量下沉，把社区这道防线守严守牢。然而，通过考察近二十年的研究成果，对基层社区治理主要集中于公民参与[1][2]、非政府组织[3]、政府角色[4][5]等相关方面的研究，而对于突发事件中社区治理的研究也集中于社区参与，尤其对于突发公共卫生事件背景下的社区治理的反思性研究总体数量缺乏，尤其是专业层面、高层次学者所撰写的具有普遍指导意义的文章并不多见，对于社区在突发公共卫生事件过程中的作用以及具体应采取的措施关注过多，而对社区应对突发公共卫生事件的失误和不足反思不够，没有对基层社区工作中的不足进行科学合理的反思。而且一些研究仅仅停留在一般性的社区工作经验总结上，研究的深度和广度均有待于进一步加强，这不利于推进和改进基层社区治理工作。作为A市的主城区B区，在此次疫情防控工作的实际检验中取得了一定成效但也存在一点不足，因此，通过针对A市B区基层社区疫情防控的实际出发，集中深入分析研究在新时期突发公共卫生事件中基层社区治理究竟还存在哪些突出问题有待急需解决?怎样才能更有效地推进基层社区治理现代化，将基层社区治理的优势转化为应对重大突发公共卫生事件的实际效能，从而进一步助推社会治理体系和治理能力现代化建设步伐，为国家治理现代化打下坚实基础。
2 A市B区基层社区在应对突发性公共卫生事件中的挑战
B区是在A市经济高速发展的基础上新起的主城区。根据全国第七次人口普查数据显示，B区常住人口92.33万人，其中居住在城镇的人口为46.16万人，占49.99%;居住在乡村的人口为46.17万人，占50.01%。2020年B区实现地区生产总值297.54亿元，其中全区居民人均可支配收入2.5万元，位居A市第3位。本文在以A市B区为研究对象，采取实地访谈、问卷调查等研究方法，对A市B区基层社区在应对突发性公共卫生事件中的现状进行了调查，从而集中深入分析研究在新时期突发公共卫生事件中基层社区治理存在的共性问题。
2.1突发公共卫生事件视域下A市B区基层社区治理情况概述
面对疫情的突如其来，A市B区在社区治理中注重发挥一核多元作用，坚持党的核心地位，强调政府的引导作用，充分发挥多元主体作用，实现联合联动，进行社区防控网格化管理，精准有效地的构建出社区防线。
2.1.1未雨绸缪，防患于未然
未雨绸缪，防患于未然，为疫情防控阻击战打下坚实基础。应对突发性公共卫生事件最为重要的方式或方法就是防患于未然。只有加强广大群众防患意识，才能提升人民的自我保护意识，从而应对突发性事件的发生。A市B区能够精准把握防患意识的提升，“不忽视一个风险，不放过一个隐患”。2019年上半年对全区传染病疫情年度及防控工作进行了安排，并且积极参与全市自然疫源性疾病和突发急性传染病防控技术继续教育培训班，从而为2019年末的疫情防控打下了坚实的基础。同时，加强疫情防控部署，在2020年1月16日A市召开紧急会议之后，B区及时部署疫情防控工作，专题研究疫情防控，部署了11项具体举措。包括：启动对武汉返乡人员摸排、交通站场对旅客测量体温;活禽市场休市;全区干部职工不放假;实行“每晚一调度”和“两晚一调度”等措施。
2.1.2加强党的领导，充分发挥党建引领作用
A市B区在疫情防控过程中的主要治理模式就是始终坚持党的领导，充分发挥党集中力量办大事的组织优势，形成以党建为核心，通过充分发挥基层党组织的党建引领作用，保证基层社会的稳定秩序。在疫情发生后，A市B区委充分意识到基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。要求全区党政机关干部、党员志愿者下沉至社区(村庄)，坚决打好疫情防控阻击战。比如，在疫情早期，区疫情防控应急综合指挥部统一布置“五个一”(一张便民卡、一份明白纸、一封慰问信、一支温度计、一瓶消毒液)走访服务，迅速摸排武汉返乡人员，对返乡人员进行体温观察等，确保早发现早防控。而对于社区防控来说，社区的稳定安全关系到社区居民的生命财产安全。B区及时在各社区(村)开展“六小六起来”(小路口管起来，小喇叭响起来，小习惯养起来，小扫把扫起来，小牲口关起来，小聚会禁起来)活动，加强对社区(村)的防控。与此同时，对确诊病例和疑似病例，严格按照“四集中”(集中患者、集中专家、集中资源、集中救治)的原则，调配优质的中西医医疗资源，成立医疗救治专家组，调派精锐力量，制定周密方案，坚持中西医并重，精准施策，全力做好救治工作。而作为社区(村)党组织书记，必须发挥领头雁的作用，冲锋在前，做好疫情防控工作。充分发挥基层党组织的引领作用，动员社区(村)两委、社区工作者、党员志愿者等加入疫情防控中来，实现网格化管理，做到群防群控。
2.1.3动员多元力量参与，形成强大的防控合力
多元主体的参与，能够有效地形成强大的力量，汇聚社会资本，实现社会治理的现代化。在疫情防控中，B区始终正确发挥党建引领作用，坚持党的领导，发挥四社联动作用，共同参与社区治理，共筑坚固的防控网络。形成1+1+N社区防控服务模式，以街道党工委为核心，居委会为主导，动员社会组织、物业、业委会、居民群众及社区党员志愿者等多元主体，塑造公共服务精神，铸就积极行动者形象，从而推动社区疫情防控达到最佳的效果。同时，健全完善社区防控“五项机制”，建立领导干部包保社区疫情防控工作制度，乡镇街干部包保到村社，村社干部包保到村民组和小区楼栋，从而实现筑牢社区防控第一道防线，织密织牢最小网格单元管控体系。
2.2突发公共卫生事件视域下基层社区治理存在的挑战
2.2.1基层负担重，干部能力素质低下
在单位制时期，单位不仅承担着社区居民的生产生活，而且担负着社区居民的公共服务供给和管束。但是，随着单位制的解体，原先由单位承担的公共服务转移至社区，使得社区承担了大量的公共事务。而且，受传统科层制的运行逻辑影响，有些党政部门将社区作为行政部门的派出机构，导致社区功能角色的异化。大量原先由基层一级行政单位承担的行政性事务下沉社区，从而挤压了社区作为自我管理自我服务自我监督的自治功能发挥，从而自治空间被大量的行政性事务挤压，造成“三高(高强度、高压力、高效率)”“三难(任务难、协调难、认同难)”“三多(检查多、委屈多、矛盾多)”的基层社区压力，无法腾出有限的时间和精力应对社区事务，提供居民满意的公共服务。同时，基层社区干部能力知识水平不高，不能够运用科学的防控手段进行防控。以及社区工作人员缺乏娴熟的治理能力，使得无法有效的应对突如其来的新冠肺炎病毒。
2.2.2宣传动员力度不够，公民参与度低
有效积极的宣传动员，能够激发社区居民的参与意识，树立积极的行动者形象，塑造公共精神，从而助力社会治理现代化建设，实现共建共治共享的社会治理格局。社区居民参与的深度和广度能够充分的反映社区治理的效能，从而提升社区自治水平。社区疫情防控的胜利必然要依靠广大社区居民的共同参与和支持。然而，在疫情防控中，B区部分社区居民的参与意识不强，参与的积极性和热情度不高，甚至大多数居民存在沉默“无所谓”的消极行动者的思维意识。一方面是宣传不到位，直接导致社区居民不了解、不熟悉。另一方面，动员机制的不足。
2.2.3社会治理的法治保障和德治基础不牢
虽然我国在社会治理中也进行了一些顶层设计，但是，对于突发公共卫生事件的社区治理相关的协同治理缺乏相应的法制条例予以指导，导致社区面临突发性公共危机时无从下手。同时，对于政府与社区之间的关系没有理顺。除了法治体系的不完善外，德治基础不劳。社区居民缺乏共同体的认同意识。在传统的国家治理逻辑运行中，德治作为一种有效的社会治理手段和方式。可是，在城镇化、市场化快速发展的时代，新建的新型社区，打破了以往的熟人社会的序列格局，在陌生人的网络社区中，人们缺乏社区文化的记忆，致使社区的认同感归属感缺乏。
2.2.4基层多元共治体系还未形成
党的十九大提出了“打造共建共治共享的社会治理格局”，经由十九届四中全会的《决定》提出的“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，从而得以进一步的提升和完善。共建共治共享的社会治理共同体深刻体现了社会治理必然依托于政府、社会、公众等多元社会主体的力量。在B区疫情防控阻击战中，B区虽然通过动员社会力量参与到疫情防控，但是力量较为薄弱，对于社会组织力量的参与极为有限，而且社会组织类型单一，服务类社会组织不足，甚至有些社区没有社会组织的存在。同时，居民参与社会建设的意识不强，责任感不强等。
3 突发公共卫生事件视域下B区基层社区治理的优化路径
3.1加强顶层设计，充实网格化队伍建设
3.1.1加强政策配套引领，加快落实效力
在国家治理体系和治理能力现代化的新道路中，社会治理的发展动力来源社会政策的发展。政策是正式的制度安排，政策的设计实际上就是进行游戏规则的设计，是以制度来激励(约束)人们的行为。[6]为此，要加强政策配套引领，切实有效的推动政策的落地。一是要完善社区自治的法律法规。要进一步明确社区的法律地位，保证社区独立法人的地位，尤其要在人员使用、资源调配等方面向社区赋权赋能，确保社区这一法人组织的独立性。二是要完善政府与社区的运行机制。要在法律政策制度上要规范政府与社区间的运行关系，明确各自的职权边界，确保政府与社区自治组织依法独立平等。三是要完善法律形式，搭建协商合作平台。要充分的发挥社区自治组织的自治功能，对于社区相关公共事务决策、执行、监督等方面与政府保持密切联系，保证信息间的畅通，实现与政府间互动互治。
3.1.2加大人才引进，充实网格化队伍基础
人才作为社会经济发展的第一资源，是实现人才价值，铸造人才强国，实现中国式现代化发展的战略选择。社区治理也如此，加强社会专业化人才队伍建设，从思想上和行动上贯彻为人民服务的宗旨，推动社区治理现代化。一方面要向基层社区赋权，加强人才的引进力度，确保基层社区人才可持续化。另一方面要加强对社区工作者的培训，确保基层社区工作人员专业化、实务化。通过在理论培训的基础上强调实务能力，定期组织业务技术培训，提升社区工作人员的实务操作能力，从而提升社区治理的专业化和质量。
3.2加强教育宣传，提高居民的参与度
3.2.1加强动员，发挥党建引领作用
党的领导是社区治理能力提升和治理绩效生成的政治保障，而社区治理所指向的日常生活，则是基层党建的重要动员。[7]因此，要坚持基于党社融通落实党建引领社区治理的新思路。首先，创新社区党的组织形态。通过创新自身的组织形态建设，将不同的治理主体联结起来组建为治理网格，实现全网格化的治理全过程。其次，充分发挥党的组织优势、制度优势、资源优势和联动优势。中国共产党作为以人民为中心的自主性政党，它具有其他政党所不含有的的特性。因此，基层党组织作为党在基层的重要核心力量，要强化党建引领作用，充分发挥党的组织优势、制度优势、资源优势和联动优势，动员社会多元力量参与，助力社区治理的实现。
3.2.2加强教育宣传，提升居民参与意识
社区居民参与是实现社区走向善治的本质要求[9]，它能够增强社区居民对社区的认同感和归属感。因此，一方面要着力加强宣传教育，尤其加强居民自治方式方法的宣传力度。作为社区治理的原子化个体，隐藏着巨大的隐形力量。社区自治需要每个个体的参与。通过宣传公民参与，能够使社区居民原子化的个体参与到社区治理中，从而形成集体行动，必将提升社区治理效能。另一方面要普及参与渠道，构建出社区居民参与的平台。居民参与的实现得益于有效的参与平台和渠道，参与通道的缺失必然造成居民参与积极性的下降，从而出现“搭便车”的治理逻辑以及消极行动者的角色。为此，要共建多样化的参与渠道，确保参与的畅通有效。
3.3全力提升社区治理法治化水平和德治建设
3.3.1加强社会治理法治化水平
法治是治国理政的基本方式，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的必要手段。首先要树立全员法治思维，增强法治理念。在社区治理中，作为社区治理组织者、推动者、实践者的社区两委及其工作人员的法治观念直接影响着社区治理现代化的有效推进。故此要着力提高社区工作人员的法治理念，提升法治专业化水平，依法从事社区治理工作。其次要加强法治宣传，尤其要加强宣传和普及村委会组织法、居委会组织法，通过线上线下相结合的方式送法下村社，使城乡居民学会依法进行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。再次要建构出良好的社区治理秩序。最后要加强法治政府的建设。要在法治的框架内，整合各职能部门的职责职能，打通法治政府和人民满意的效能型、服务型政府。
3.3.2加强道德建设，构建以德入法、以法入礼的社会治理模式
道德作为一种社会意识，一直在人类规范自身行为、调节各种关系等方面发挥着潜移默化的重要作用。面对基层社会道德滑坡，有必要加强基层社会道德建设。一方面要加强对传统优秀文化的建设。在传统的优秀文化中，家族、宗族、血缘、价值信仰、传统节日等在推进中国式现代化新道路中发挥着举足轻重的作用。为此，要进一步加强文化建设，塑造积极的文化自信。另一方面要加快对社会道德的评议机制建设，通过宣传先进道德模范标兵，提升社会道德水平。在加强道德建设的同时，也要构建以法入礼的社会治理模式。以法入礼的结果是为法律赋予了更广泛的道德精神，这种道德精神能够加强对人民的教化，从而实现规范、协调和发展社会关系及社会秩序，促进社会治理现代化。
3.4构建多元共治的社区治理新格局
3.4.1理清政社关系，激发社会治理活力
在现阶段的社区治理中，社区作为一种默认的“准政府”组织结构纳入政府的行政管控之列。这种组织关系束缚了基层社区的自治功能。政为此，一方面要加快梳理职责边界，确定职责清单。通过科学界定政府与社区的职责范围，建立权责清单和社区服务事项清单，理清基层政府“行政权力”与自治组织“自治权利”的界限。另一方面要加快基层社会组织的发展，提升基层社会组织内生的发展动力。要明确政府与社会组织的职责，将政府管不了、管不到、管不好、不该管的事情交给社会组织，增强社会组织社会服务能力。同时，要加强对社会组织的支持力度，要在政策、资金、场地等资源上给予支持，保证社会组织的有效运行，助力共建共治共享的社区治理现代化新格局。
3.4.2发挥“四社联动”效能，共筑多元共治新格局
社区治理建设要充分发挥社区、社工、社会组织、社会志愿者的“四社联动”社区治理机制，共筑多元共治新格局。[10]一是要增强社区在推进“四社联动”中的平台作用。要充分发挥基层社区党组织的引领作用，通过党建引领实现互联、互补、互促。二是要发挥社会组织在推进“四社联动”中的载体功能。积极培育“内生性”和“嵌入式”社区服务组织，推动社区社会组织的服务能力，实现社区居民多样化的需求，共筑社区治理发展。三是强化社会工作人才在“四社联动”中的支撑作用。加大社区工作人才的培养力度，提升社区工作人员的专业化能力，不断壮大专业化人才队伍。四是发挥社区志愿服务在“四社联动”中的补充优势。完善社区志愿者登记注册制度，积极提供智力支持和人才支撑，打造志愿服务品牌，推进社区治理效能。
参考文献：
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[3]陈宇,崔露心.社会资本视域下公共危机协同治理研究——以浙江省新冠肺炎疫情防控为例[J].湖北社会科学,2021(09):49-57.
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[7]付诚,王一.公民参与社区治理的现实困境及对策[J].社会科学战线,2014,11:207-214.
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[10]叶林,宋星洲,邵梓捷.协同治理视角下的“互联网+”城市社区治理创新——以G省D区为例[J].中国行政管理,2018,01:18-23.
Challenges Faced by Grass roots Community Governance under Sudden Public
Health Incidents and the Optimization Path -- Taking the Practice of District B
in City A as an Example
Wang yanbo Su chunyan
(School of Government Management, East China University of Political
Science and Law, Shanghai 201620;Party School of Anhui Provincial Committee of
the CPC, Hefei 230022)
Abstract: In a risk society, communities play an important strategic role
in maintaining the safety of people's lives and property, serving the
grass-roots society and stabilizing social security order. As the primary
community in the main urban area of City A and District B, facing the severe
challenge of epidemic prevention and control, it has achieved some results.
However, there are also some outstanding problems, such as heavy burden on the
primary level, low quality of cadres, insufficient publicity and mobilization,
low citizen participation, weak legal and moral basis for social governance, and
the formation of a grass-roots pluralistic co governance system, which put
forward the optimization path: strengthen top-level design, enrich the
construction of grid teams; Strengthen education and publicity to improve
residents' participation; We will make every effort to improve the level of
community governance under the rule of law and the construction of rule of
virtue; We will build a new pattern of community governance featuring
pluralistic co governance. Translate the advantages of grass-roots community
governance into the actual effectiveness of responding to major public health
emergencies, further promote the modernization of social governance system and
governance capacity, and lay a solid foundation for the modernization of
national governance.
Key words: public health emergencies; Grassroots community governance;
Modernization of governance; epidemic prevention and control
基金项目：2021年度安徽省社会科学创新发展研究重大课题(2021ZD010);安徽省高等学校人文社会科学研究重点项目(SK2020A1004);安徽省高等学校省级质量工程项目(2020kcszyjxm040);六安市社会科学创新发展研究重点项目(2022LSK19);六安市社会科学创新发展研究攻关项目(2022LSK50)。
作者简介：王炎波(1989-)，男，安徽六安人，华东政法大学政治学与公共管理学院博士研究生，研究方向:为基层社会治理;宿春艳(1988-)，女，河南商丘人，安徽省委党校研究生，研究方向:基层治理。