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从“困境”到“样本”:叶集区“无事”找书记基层社会治理模式研究

浏览次数:2631   发布时间:2024-05-08

  刘鑫 杨曼曼(皖西学院)

  党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干问题的决定》(以下简称《决定》),《决定》强调要“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的基层治理体系。”2021年《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》(以下简称《关于加强基层治理的意见》),明确指出,“基层治理是国家治理的基石,统筹推进乡镇(街道)和城乡社区治理,是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。党的二十大报告强调,“拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道”。此外,在省级层面出台的文件中,《中共安徽省委安徽省人民政府关于加强和完善城乡社区治理的实施意见》,强调要发挥基层党组织领导核心作用以及发挥基层群众性自治组织基础作用。

  六安市叶集区委对于基层社会治理工作进行深入思考、系统谋划,开展“无事”找书记基层社会治理工作。自2021年9月在洪集镇会馆回民村等3个村先行试点、2022年5月在叶集区推广以来,取得显著成效。叶集区创新开展“无事”找书记党建引领基层社会治理工作,主要从“三力”协同、“三化”结合到“三步”监督三个方面展开,最后形成“三无”的善治局面。

  一、基层社会治理面临现实困境

  乡村生产方式发生变化导致农村出现“空心化”现象,[1]由此引发了诸多社会问题例如“空巢老人”、“留守儿童教育问题”、“留守妇女婚姻问题”等。乡村相对“衰败”已成为不可否认的现实。乡村社会存在着较为严重的治理性危机。

  (一)基层自治主体性缺失

  叶集区64% 的耕地实现了流转经营,部分村庄甚至实现耕地整体流转。土地流转后,农村剩余劳动力解放出来。大批村民进城务工,脱离乡村,与村委组织交集逐渐减少。作为乡村自治主体,村民参与乡村治理的程度越来越低。村民对乡村事务的知情权、监督权更是无法得到保障。

  乡村年龄结构失衡。六安市叶集区部分村庄只剩下老人与儿童。老龄人口偏多,老龄化加剧。据2021叶集区第七次全国人口普查公报,叶集区全区常住人口216229人,其中60岁及以上人口为39255人,占总人口的18.15%,其中65岁及以上人口为31859人,占14.73%。[2]在某种程度上,乡村成为老年人与儿童的世界,缺基层自治的青壮年主体。

  (二)基层自治参与机制不健全

  村民缺乏对社会治理权利和义务的了解。就村民参与基层社会治理的过程而言,仍欠缺相关制度规范,如缺乏诉求收集机制、矛盾纠纷调处化解机制、群众参与多元奖励机制、民主监督机制等。因此村民只能参与有限的社会治理,参与基层事务的热情并不高。

  (三)传统基层管理方式失灵

  人员流动大,追踪难度高,群体需求多元,这就造成“了解情况靠走、登记信息靠手,交流沟通靠嘴”的传统人工服务管理模式失灵。[3]此外,乡村网格员数量与村民数量的比例也极不匹配。一名网格员往往需要服务众多村民,难以提供精细化服务。叶集区迫切需要构建密集精细的网格,拓展网格员来源渠道,丰富网格员队伍。

  (四)基层小微权力缺乏有力监督

  小微权力,大体上指村干部对乡村事务与资源作出处置或分配的权力。[4] 小微权力的滥用,造成吃拿卡要、套取挪用、优亲厚友等“雁过拔毛式微腐败”的局面。[5]《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》因此强调:“加大基层小微权力腐败惩处力度。严厉整治惠农补贴、集体资产管理、土地征收等领域侵害农民利益的不正之风和腐败问题。”如何监督基层小微权力运行成为基层治理问题的症结之一。叶集区基层社会治理同样面临着这个难题。

  二、“无事”找书基层社会治理的实践探索

  面对基层社会治理的困境,叶集区“无事”找书记党建引领基层社会治理模式从“三力”协同、“三化”结合到“三步”监督三个方面展开最后形成“三无”的善治局面

  (一)“三力”协同:党建引领、社会协同、基层自治

  叶集区“无事”找书记基层社会治理既强调党组织对社会治理的领导作用,又强调基层社会治理应有“自治”空间。

  1.党建引领聚合力

  党建引领乡村法治的价值在于能够在价值层面实现党建合法性和乡村法治有效性的高度耦合。叶集区无事找书记在党建引领基层社会治理方面,作出了积极探索。

  成立基层社会治理工作小组,聚合各部分力量。结合基层社会治理工作的实际情况,在区级层面成立叶集区“无事”找书记党建引领基层社会治理工作领导小组。叶集区区委书记、副书记分别担任组长常委副组长。区组织部、宣传部等部门全部纳入成员单位。领导小组的成立凝聚了基层社会治理的力量。

  明确职责分工,有效落实基层社会治理日常工作。叶集区政法部门负责建立健全网格化服务管理中心与综治中心一体化运行模式,协调有关部门推动网格化服务管理信息化建设工作,牵头落实网格员补贴待遇等;区组织部门负责建立健全“党组织+网格”工作模式,发挥党建引领作用;纪检监察机关负责对网格员履行监督职责进行指导、培训;民政部分负责指导村(居)委会等基层群众自治组织积极参与网格化服务管理工作等。

  推行“三个三分之一”党群议事工作法。在解决涉及群众切身利益的村级事务时,由村社党组织牵头,相关事项诉求人或信访人“亲友团”、党员和村居民小组长等“中间人”、乡镇、村社干部等“三方面人员”各占三分之一比重,组成议事小组,对村级事务进行议事讨论。按照诉求人或信访人陈述、“亲友团”补充说明、乡村干部政策解读、与会人员讲话等环节进行议事调处,同时邀请司法工作人员、党员群众代表全程旁听监督。

  健全党员干部常态化、全覆盖上门走访群众机制。叶集区组建党员志愿服务队伍,进一步畅通群众诉求表达渠道,实现“群众诉求一键式收集,办理情况全过程追溯”,帮助群众解决一大批天天有感的关键小事。

  2.社会协同促发展

  叶集区积极推动社会力量从分散游离向聚集协同转变,积极发挥社会组织在基层社会治理中的重要作用。

  充分整合社会资源。叶集区在基层社会治理的过程中,注重整合资源力量,强化群众自治力量参与作用。通过多种形式,组织党员骨干、热心居民、志愿者等参与基层治理,发展网格力量,推进自治管理、自我服务。鼓励社会组织、志愿者组织、社会企业和相关群团组织进入网格开展服务。

  乡贤融入基层治理。乡村自身的内生秩序控制力量离不开乡村精英力量的形成与推动。[6]乡贤有利于维持基层社会内部的联系、维护基层社会秩序稳定,是国家与基层社会关系的“调节器”。[7] 叶集区在基层社会治理过程中,加强“田秀才”、“土专家”、“乡创客”等乡贤培育。叶集区已开展补贴性技能培训2176人,培育高素质农民100名,产业发展带头人338名,评选农村拔尖人才5名。推动人才资源下沉,选派乡村振兴专员5名,乡村振兴工作人员59名、农业科技特派员140名,招录“三支一扶”高校毕业生30名。[8]

  3.基层自治增活力

  众主动参与基层治理。“让基层群众自己动起手建设自己美好生活,基层才能实现真正的善治。”[9] 正如学者黄宗智所言,“在实施关乎民生的重大公共政策的过程中,应该明确加上要有由下而上的民众参与,把其当作重大关乎民众切身利益的政策的必备条件,而不是简单依赖政府管制或党组织的“动员”和“宣传”来执行政策。”[10] 叶集区“无事”找书记坚持群众主体地位,充分尊重群众意愿,采用“动员、帮助、引导、组织”的办法,广泛发动群众积极参与基层社会治理,通过不断组织开展社会实践活动、建立积分兑换激励机制等办法,充分调动群众积极性,实现群众参与由“被动”到“主动”的转变。

  积极打造基层治理共同体。社会治理既是为了群众,也要依靠群众,社会治理决不是党委政府的“独角戏”,而是需要人民群众共同参与的“大合唱”。[11]叶集区积极组织乡村党员骨干、发展能手、社会贤达、热心人士、文艺爱好者等。根据不同群体的不同需求,组建特色志愿服务队,开展主题志愿活动。目前,7个试点村已注册志愿者329名,举办各类文明实践活动220余场,为群众上门服务1500余人次。

  建立积分激励回馈良性循环机制。“新风超市”借鉴了银行储蓄理念、采用积分管理模式,依托新时代文明实践平台建设,为本辖区群众提供各类文明行为积分储存与兑换。叶集区鼓励群众通过参与各类社会实践活动积攒奖励积分,在村“新风超市”兑换生活用品或享受免费健康体检、免费乘坐公交等服务事项。将参与社会实践活动情况,与党员发展、党员民主评议、村民代表和“两代表一委员”推荐、信用户评选、“三变”改革收益分配等结合起来,让积极参与各类社会实践活动的群众经济上有实惠、社会上有荣誉、工作上有动力,不断增强群众共建共治共享的社会治理合力。2022年以来,叶集区各村“新风超市”已兑现奖励积分126万分,折合资金126万元。

  (二)“三化”结合:网格化、精细化、信息化

  1.科学划定服务网格,实现精细化服务

  党的二十大报告强调:“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台,健全城乡社区治理体系,及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽。”叶集区积极探索符合乡村特点和规律的基层治理现代化模式,在实践中打造网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台

  叶集区各村按照“任务相当、规模适度、方便管理、界定清晰”的原则,科学划定管理服务网格。按照“1+1+N”为每个网格配备一名网格长(一般由村干部担任)、一名专职网格员(一般由村民组长担任)和若干名网格协管员(由党员骨干或村民代表、社会贤达担任)。加强网格党组织建设,实现“支部建在网上、人员定在格上”。叶集区77个村(社区)共划定基础网格607个,配备网格长607名、网格员和网格协管员1600余名。

  网格长、网格员等充分发挥“人头熟、地形熟、情况熟”的优势,为邻里架起沟通的桥梁。网格长负责所属网格内所有村(居)民群众的联系服务、问题帮办、诉求应答等工作,网格员负责所联系服务的村民小组、小区楼栋等的常态化服务管理工作,网络协管员配合网格长、网格员打通“入户到人”的“最后一米”,为基层群众实现精细化服务。

  2.搭建信息化平台,加强智能化建设

  平台是村社智慧治理的中枢。[12]叶集区积极打造智能管理平台,就业创业服务平台。

  建设智能服务平台。叶集区建设全区公共领域全覆盖视频监控,开发“无事”找书记App,为常住居民安装无线呼叫器、智能摄像头等,建立“群众呼叫、书记必到,群众点单、党员服务”闭环服务机制。建立区、乡、村、群众四级事务处理平台和大数据监测分析平台,实现信息化管理。老年群体家中装有一键呼叫器,只有四个键,操作简洁方便。绿呼叫村书记,红挂断电话,竖大拇指满意,大拇指向下表示不满意。

  “无事”找书记App,后台连着大数据管理服务平台,村“两委”工作人员可以直接将服务需求派单给网格员,叶集区和乡镇管理人员也可借助智能平台,实时跟踪村级重点信访事项化解、交办重点工作落实情况,通过平台进行全流程、无脱节、闭环式跟踪,打通服务群众“最后一米”。 “无事”找书记大数据管理服务平台受理群众反映事项307件,其中诉求42件,咨询251件,纠纷调解14件,群众满意率达到100%。[13]

  搭建就业创业服务平台。坚持线上线下相结合,一方面发挥“互联网+就业”优势,借助“六安市就业创业平台”系统,组织企业、人员注册;另一方面加强村级就业创业实体平台建设,建设村级就业创业服务中心和劳务公司,配备专、兼职协管员,通过开发公益性岗位、对接企业用工需求等,让群众就近就业。叶集区三元镇桥元村村民杨群说道,“接到书记电话,立即就赶过来了,把大棚里整盘的西瓜苗装箱,然后搬到货车上。这些都是手上活,特别轻松,12.5元一小时。”[14]2022年,叶集区桥元村集体经济纯收入突破100万元。2022年以来,通过就业创业服务平台,开发乡村公益性岗位1330余个,帮助8000多名农村劳动力实现“家门口”就业;全区新增城镇就业4262人。

  (三)“三步”监督:内容明确、清单完善、流程规范

  为规范基层小微权力运行,加强村级小微权力监督,提高自治水平,优化服务群众机制,叶集区“无事”找书记基层社会治理构建决策权、执行权、监督权相互制约相互协调的权力运行体系。

  1.监督内容明确

  重点监督村级组织及村干部依法依规行使的村级重大决策、重大活动、重大事项、重大项目及“三资”管理等涉及群众利益的村级管理权力事项和服务事项。

  2.监督清单完善

  结合群众实际需求,将小微权力清单动态调整为村(居)党务工作、集体“三资”管理、村级工程建设与管护、惠民资金补贴和村(居)“四议两公开”决策事项及其他重要工作。

  3.监督流程规范

  叶集区依托大数据应用系统建设,开发“监督一点通”平台,为群众提供便捷的小微权力监督渠道,实现反映问题一键通达、过程可追踪、结果可查询、回访要点评,将群众身边的问题矛盾及时化解在属地最小网格内,不断增强群众监督的治理效能。

  对于村级重大决策、重大活动、重大事项、重大项目等涉及群众利益的权力事项,至少提前3个工作日在平台上征求党员、群众代表、网格监督员意见。经80%以上的党员、群众代表、网格监督员同意后方可实施,实现对村级重大决策等涉及群众利益权力服务事项的监督前置。

  目前叶集区“无事”找书记基层社会治理模式已常态化、规范化、制度化,并已取得无讼、无访、无事的显著成效。2022年以来,各级党组织共收集办理群众各4424件,办结4408件,切实解决人民群众“急愁难盼”问题,群众满意率高达98%。叶集区建立党员调解队伍78支,成功调解纠纷1800件。基本实现“小事不过网、大事不出村、矛盾不上交”。截至2022年底,全区无进京访、赴省重复访,来访批次、人次分别下降19.6%、14.5%,到市访批次、人次分别下降31%、62.5%。叶集区基层社会治理,通过以上这些措施,最后实现书记真的“无事”,形成“小事不出网,大事不出村,群众自治”的新时代基层善治模式。

  三、“无事”找书记基层社会治理的经验

  叶集区在开展“无事”找书记党建引领基层社会治理工作中,坚持了基层党组织在基层社会治理中的核心地位,通过基层党组织带领群众、服务群众从而达到一种基层善治的治理模式。

  (一) 党建引领为本,网格畅通治理

  坚持党组织在基层自治、法治、德治、智治引领,通过基层党组织的领导从而广泛调动基层群众参与治理的主动性和积极性。叶集区“无事”找书记基层社会治理构建“党建+网格”乡村治理新格局(如下图所示)。一是夯实了党在基层的执政根基,把基层作为人民对美好生活的最有效的感知;二是握紧了基层党组织是贯彻落实党中央决策部署的“最后一公里”,将各级政策有效贯彻落实。叶集区在基层社会治理中完善了基层党组织的政治引领作用。充分发挥了基层党组织作为新时代基层重要的组织资源,将风俗习惯、地域特色等凝聚成基层群众公共意识,是基层群众在党建引领下开展治理的有益探索。


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  叶集区“无事”找书记“党建+网格”基层社会治理模式

  (二) 坚持“问题导向”,提升基层治理能力

  叶集区开展基层治理聚焦基层社会矛盾隐患,并通过问题整合,着力搭建多元矛盾解决机制,完善矛盾纠纷排查调处机制,降低基层矛盾化解风险。一是紧盯当下基层突出问题;二是坚持“支部建在网上,人员定在格上”;三是矛盾化解在源头。因此健全基层矛盾化解需要直击基层问题,通过从构建多方管理、多参与入手,构建基层矛盾化解新方式,促使基层群众积极参与到问题处理中,让基层矛盾化解有温度。

  (三) 强化系统观念,提升治理效能

  叶集区“无事”找书基层社会治理树立系统观念,提升治理精密度。在治理主体方面选用德才兼备的高素质人员加入基层党组织,鼓励乡村精英参与基层社会治理,通过基层党组织书记带头执行、带头抓建设,充分调动基层群众主动性;在治理手段方面坚持情理法的三效融合,通过发挥各类调解队伍的差异性,差异化解决各类矛盾冲突。

  (四) 打造智慧平台,赋能基层治理

  叶集区“无事”找书记基层社会治理积极打造智慧平台。一是智能化数据平台让群众及时将问题反馈,从而达到“群众呼叫、书记必到、群众点单、党员服务”的问题闭环处理;二是智能化数据平台充分调动基层群众的积极参与性,调动基层各类群体的主动性,通过“无事”找书记App和大数据管理系统智能化解决基层群众各类问题;三是智能化让基层服务更加便捷高效,入户走访不再流于形式,智能化走访为基层干部化解矛盾,对社情民意的把握更加高效。

  四、结语

  叶集区“无事”找书记党建引领基层社会治理模式,通过“三力”协同、“三化”结合、“三步”监督等形式,有效解决基层社会治理面对的难题,并达至无讼无访无事的“三无”善治局面。安徽省六安市政府逐步将这一模式常态化、规范化、制度化。然而作为新型的基层社会治理模式,叶集区“无事”找书记党建引领基层社会治理仍有可以优化的空间。如在治理主体方面,基层网格员往往身兼数职,任务多,经费少,导致网格员队伍流动性大;治理方式方面智慧治理还在起步阶段,欠缺信息共享等。如何构建高素质、稳定的网格化管理队伍;如何充分发挥智慧治理,实现智慧环保、智慧消防等不同部门之间的信息共享,打造一体化的智慧治理平台等,或许是接下来的研究课题。

  注释:

  [1] 周祝平:《中国农村人口空心化及其挑战》,《人口研究》2008年第2期。

  [2] 参见《六安市叶集区人民政府关于印发<六安市叶集区养老服务发展规划(2021-2030)的通知>》,六安市叶集区人民政府官网,https://www.ahyeji.gov.cn/public/6596441/24699095.html, 2023年3月1日访问。

  [3] 邓华宁等:《城市化高速进行的今天,基层治理面临四重新挑战》,《瞭望》新闻周刊2021年1月12日,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1688670951861646147&wfr=spider&for=pc,2023年3月1日访问。

  [4]王勇:《“点到”即可“为止”?——数字监督下乡的治理情境、效应及张力》,载《电子政务》(网络首发)2023-03-24,https://kns.cnki.net/kcms/detail/11.5181.tp.20230324.1103.006.html,2023年5月2日访问。

  [5] 杨翱飞:《数字化赋能村级权力监督 :运行机制与推进路径——以 L 市“互联网 + 村级小微权力监督”为例》,载《乡村论坛》2022年第04期。

  [6] 李强彬:《乡村“能人”变迁视角下的村社治理》,载《经济体制改革》2006年第5期。

  [7]高福顺:《古代“乡绅之治”开启基层治理密码》,《人民论坛》2017年第35期。

  [8] 卢岳等,《安徽六安叶集区打造基层社会治理新标杆》,《消费日报》2022年12月28日。

  [9] 贺雪峰:《基层治理的三重境界》,载《决策》2020年第4期。

  [10] 黄宗智:《国家与村社二元合一治理传统的失衡、再失衡与再平衡:华北与江南地区的百年回顾与展望》,载《中国乡村研究》2020年第01期。

  [11]袁振龙、徐鸿海:《建设基层社会治理共同体的五个关键》,载《社会治理》2022年08期。

  [12]刘鑫、郑长旭:《社区智慧治理模式研究—以合肥滨湖世纪社区为例》,载《皖西学院学报》2020年第1期。

  [13]《六安推进市域社会治理现代化见成效》,《安徽法制报》2023年02月27日第1版。

  [14] 《六安叶集区:“无感”管理 “有感”服务》,《皖西日报》2023年3月10日,http://fzr.ahnews.com.cn/news/2023/03/10/c_325601.htm,2023年3月1日访问

  (本文系2022年度六安市社会科学创新发展研究课题“叶集区‘无事’找书记党建引领基层社会治理模式研究” 成果。课题负责人:刘鑫;课题组成员:杨曼、姚德军、曹明宇。)